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政府摸底自查,PPP風險幾何?財政部、審計署都想知道答案

杜濤2019-06-06 23:03

(圖片來源:全景視覺)

經濟觀察報 記者 杜濤 政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)是否會增加地方政府隱性債務,風險幾何?財政部想知道答案。

經濟觀察報獲悉,財政部在一份通知中要求各地方在6月底前結束梳理,7月20日前上報有關情況。

審計署也想知道答案。近一年來,多份審計報告指出,一些地方政府和社會資本合作項目增加了地方政府隱性債務。

這是不到兩個月的時間里,財政部第二次就規范PPP發文。決策者期望這個新模式能助地方政府控制債務,在打破壟斷的同時撬動民間資本。不過過去一年多,對一些PPP項目可能增加隱性債務的擔憂始終不減。對于起步至今不過五年的PPP來說,這是一個關鍵時刻。

摸排

一位地方財政部門的管理人士告訴經濟觀察報,目前摸底快結束了,這兩天就回收自查報告。

這份文件簽發于今年4月末。根據通知,增加地方政府隱性債務的項目,省級財政部門應主動從項目庫中清退,并中止實施或轉為其他合法合規方式繼續實施。

一位要求匿名的PPP專家對經濟觀察報外示,地方政府只考慮上項目,不考慮財政承受力,部分不規范的PPP項目通過明股實債、固定回報、違規擔保等方式產生隱性債務,使得降低債務的目的沒有實現。這位PPP專家參與了大量的PPP政策的制定。

財政部門希望對PPP涉及隱性債務的情況有一個全盤的掌握,但這不是又一次清理。上述地方財政部門的管理人士告訴記者,根據通知,地方政府需要逐一列明項目增加地方政府隱性債務的具體認定標準,并要經專家認定。“也就是說,若有地方政府錯誤地將項目定性為隱性債務,可以通過專家確認后,將項目從隱性債務監測平臺中挪出。”

清華大學PPP研究中心首席專家王守清說,如果是合規的PPP項目,就是滿足10號文和《政府投資條例》以及財政承受力評估真實的,政府對PPP項目的支出和補貼就不是隱性債務。

兩個月前,財政部發布《關于規范政府和社會資本合作的意見》(財金〔2019〕10號),明確提出切實防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務。這份文件列舉了要求規范的五種違規行為,包括:存在政府方或政府方出資代外向社會資本回購投資本金、承諾固定回報或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同,或由政府方或政府方出資代外為項目融資提供各種形式的擔保、還款承諾等方式,由政府實際兜底項目投資建設運營風險的。

市場的反應不一。不到兩個月,財政部兩次發文針對PPP與隱性債務的問題。一位從業人士外示,監管部門不停的發文,恐怕不利于形成穩定的市場預期。

但是一位參與政策制定的專家解釋說,此次梳理對于PPP明顯是一個利好,這次的通知可以說是10號文的后續。10號文明確了哪些是規范的PPP項目,梳理則是要明確隱性債務與規范項目的界限。市場反應比較負面,是因為擔心會出現又一次退庫潮。

對PPP可能增加隱性債務的擔心,使得相關部門從2017年12月開始,對PPP進行大規模清理整頓。2018年9月公布的數據稱,各地累計清理退庫項目2148個,涉及投資額2.5萬億元。

近一年來,審計署多次對PPP涉及的隱性債務示警。此次財政部門發文,正是“針對審計部門提出的一些地方PPP項目增加地方政府隱性債務問題”。

清華大學PPP研究中心主任助理劉世堅告訴記者,從2018年金融工作會議到現在,政策導向是一致的,就是嚴格控制地方債務,實際的效果是,能做PPP項目的范圍縮窄了。“過去幾年財政、發改等部門打破城投信仰建立了PPP,比如建立財政和發改項目庫,項目納入預算,從而使得金融機構愿意貸款。財政部清理PPP項目庫,就是希望打破這種信仰,建立一種良性的市場機制。”劉世堅以為。

五年

據財政部PPP中心數據顯示,截至2019年4月30日,財政部PPP項目管理庫入庫項目8897個,涉及投資額13萬億元。截至2019年4月,落地示范項目累計910個,投資額2.0萬億元。

這是PPP入市五年的一份成績單。2014年,邦家發改委發出《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》,財政部發出《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》,當年11月,《邦務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》發布,PPP在強力政策推動下正式落地。

政策設計者預期,推動政府和社會資本合作,可以助助地方政府緩解債務壓力,打破基礎設施建設等領域的壟斷,也可讓社會資本獲得更大的空間。更重要的是,政府部門如果不能以平等契約主體出現,社會資本很難積極參與其中。這就可能推動政府治理模式的轉變。

問題是何謂社會資本?早期的政策文件僅提出“社會資本方不包括本級政府所屬融資平臺集團及其控股邦有集團”,這也為此后PPP泛化和明股實債等變形埋下了伏筆。

一家建筑央企的子集團負責人告訴記者,他們是在2014年進入PPP行業的,固然不是最早的,規模卻非常大。“在安徽競標一條市政道路時,當地政府要求各個社會資本遞交一份方案,怎么做這條道路,此時就發現地方政府要用PPP模式。固然安徽這條道路沒有中標,但后來在其他省市連續中標了幾條道路之后,開始大量地做PPP項目。”

之后財政部成立了PPP中心,建立了項目庫和專家庫,連續推出了四批示范項目,在財政部、邦家發改委的聯合推動下,PPP在2017年達到頂峰。海通研報數據顯示,2017年央企是PPP項目的承接主力,中標額排名前五央企全年中標額高達2.5萬億,占比達53.2%。八大建筑央企中大部分PPP訂單占新簽合同比例都在20%以上。

一家邦有大行PPP業務負責人告訴記者,PPP項目建設期沒有收入和利潤,金融機構很難判斷收益和贏利情況,只可是主體信用融資,邦企央企的信用能力遠遠超過民企,這也就意味著融資以及再融資能力方面邦企央企獲得本錢比民企低很多,其實在金融市場無論是評級還是授信,央企都比民營集團要好要高。

高歌猛進也引發一系列問題。2017年11月在上海召開的PPP融資論壇上,財政部分管PPP的副部長史耀斌提出,PPP在發展中存在風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底,重建設輕運營、績效考核不完善,社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題,積累了一些隱性的風險。

有關部門踩下了剎車。財政部出臺了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(92號文),要求嚴格管理項目。過了幾天,邦資委也發文,對央企參與PPP進行風險控制。一場整肅風暴拉開了序幕。

上述建筑央企的子集團負責人告訴記者,按照邦資委的規定,央企參與PPP項目累計不能超過凈資產的比例50%,要求央企出證明金融機構才能放款,而這些項目都是在新政策出臺規定前就開始操作了,因而新規對融資的沖擊巨大,他們不得不放棄一些PPP項目,轉向去做EPC,重拾BT。

E20研究院執行院長薛濤長期跟蹤環保類PPP項目。他告訴記者,將績效捆綁和清庫的要求,對地方政府和涉及集團產生了重大的影響。2018年上半年,一方面是大量項目開始退庫,一方面是邦資委要求央企控制參與PPP后的負債比例。在此過程中,一些大量參與環保PPP項目的民營集團都出現了財務風險。

上述央企子集團負責人在2018年沒有操作一個PPP項目,據他對同行的了解,大家都在消化存量的PPP項目,新增項目的速度沒有以前快。“以前是集團內部幾個分集團互相爭項目,現在是抱團拿PPP項目。拿比較大的PPP項目,都在集團層面統籌,這也是以前從沒出現過的。”

2019年2月份,葛洲壩集團官方發文宣布撤銷PPP事業部。在之前的幾年,多家央企都成立了PPP事業部。

PPP經歷五年發展之后,許多項目從中標到施工建設結束,進入運營期,有些項目實施過程中政策變化或者其他更多的原因,也使得PPP的糾紛開始增加。

一直專注于基礎設施投資業務的萬商天勤律師事務所高級合伙人祝詣茗最近接了好幾個關于PPP糾紛的案子,她說,從目前處理的十多起PPP糾紛來看,主要原因有三個:社會資本對PPP項目風險預判不足或存僥幸心理;金融機構對PPP融資評價體系不完善;政府治理能力尚待提高。

穩定預期

大岳咨詢是邦內最大的PPP咨詢中介,其總經理金永祥統計,跟去年相比,2019年第一季度推出的PPP項目少了三分之二。不過,從4月份開始,項目合同數已經開始明顯回升。

張龍(化名)最近一直在南方做PPP市場。之前他在一家生態園林類上市集團任職,該集團在去年出現流動性危機之后被邦資接管。他在現在的集團還是主推PPP。他說,規范、手續齊全的PPP項目融資難度不大,但是條件苛刻。條件苛刻是指要項目集團的大股東擔保。

張龍發現,地方政府還在努力地推動PPP項目,因為其他的模式已經達到臨界點——要么渠道被限制了,要么飽和了。PPP是可選的最重要通道。

經過五年起伏,PPP已進入常態化。實際是央企面臨去杠桿的問題,民營集團流動性問題和之前過度擴張的問題同時存在。一位參與政策制定的人士以為,當前的大背景是管控債務,只有將其(PPP)與債務問題分割,才能更好的發展。他說,此前出臺的政府投資條例,對于PPP來說是一個利好,為政府投資與PPP交集的部分提供了法制保障。“下一步要做的就要保持政策穩定、預期穩定。”

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財稅新聞部主任
長期關注宏觀經濟,財政、貨幣政策領域。主要關注財稅、金融、審計、環保、PPP、大工業等相關方向。